1 对“空间均衡”概念的认识

　　“空间均衡”(spatial equilibrium)最早是来源于经济地理学和区域经济学的概念,用于开展区位分工、区位选择的研究，也就是把一般的经济学均衡理论应用于空间层面的探讨，通过空间禀赋的差异，对各经济要素进行合理化的空间匹配，达到空间上的供给与需求的平衡，实现区域比较优势和整体最大效益。

　　“空间均衡”是国家制定区域发展战略所需要把握的核心原则。改革开放过程中，我国的区域发展经历了从非均衡（先发展东部地区，以先发优势带动全局）到逐步强调均衡（逐步缩小东中西部差距）的转变。随着主体功能区战略的实施，又进入精细化调控空间发展格局的阶段，对各类区域发展进行细分的功能定位，制定不同发展策略。近年来，我国按照建设现代化经济体系和推动高质量发展的要求，进一步深入实施区域协调发展战略，大力推动京津冀协同发展、长江经济带、长三角一体化、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展等重大区域发展战略。

　　习近平总书记提出在治水过程中要把握“空间均衡”原则，其实质是强调要把人口规模、产业结构、增长速度限定在水资源承载能力之内，促进经济社会发展布局与水资源条件相匹配，具体表现在水与人口的均衡、水与经济的均衡、水与土地的均衡等多方面。要坚持因水制宜、量水而行，通过退减不合理用水、调整用水结构、强化水资源监管，来约束倒逼用水行为，坚决遏制不合理的用水需求；通过强化节约用水、加强水资源保护、优化水资源配置，来不断提高水资源的动态承载能力，与经济社会发展需求相适应、相协调。

　　2 南北经济发展态势和用水需求变化趋势，决定了水资源要素的调控和支撑作用要有新内涵

　　我国传统的区域经济发展差距体现为东西差距，但近十年来，我国区域经济的南北差距在不断凸显。2009年北方省份的经济总量占全国的43%；到2022年这一数值下降到35%，南北方的比例达到65:35，北方经济总量几乎与南方相差了一半。从城市发展的尺度来看，2021年，全国经济总量排名前10位的城市里，仅1座为北方城市；排名前20位的城市里，仅5座为北方城市；排名前50位的城市里，仅19座为北方城市。

　　南北经济差距问题，在二三十年前已露出端倪，但那时南北差距问题尚不是我国区域发展的主要矛盾，当时的北方地区在经济规模、人均发展水平上都还具有不少有优势的地方，南北双方各有千秋。但今天南北经济发展的差距已经非常明显，可能造成北方地区特别是西北地区发展的一些特殊严峻局面。第一，南北方产业结构、经济水平对比发生了一些质的变化，南方地区总体上发展质量越来越高，产业加快升级换代，步入高质量发展轨道；北方地区不仅在经济总量占比上产生较大滑落，而且在产业结构方面仍然比较依赖传统的农业、重工业、能源化工产业。第二，东西差距仍然存在，但也出现结构性变迁，发展落后的焦点已集中于西北地区。南方地区近年来的发展是全面的，不仅仅是东南沿海地区，中南部、西南部的湖北、安徽、湖南、四川、云南、贵州等地区近年来都发展势头强烈，逐步形成自己的优势和特色产业，经济水平大踏步赶上。而北方地区，除华北地区维持了正常的发展速度，西北地区、东北地区都呈现较明显的下滑趋势。东西差距仍然存在，又叠加南北差距，使得西北地区成为不平衡发展的最短的一块短板。

　　对于北方经济发展水平的相对滑落，已有各方面原因分析，这里不展开论述。我们应当关注的是，这一现象在水资源领域所可能触发的深层次问题，即用水需求与水资源分布错位的局面加剧，形成多重风险因素交织的复杂态势。南方地区经济发展质量比较高，随着经济增长，资源环境消耗趋于减少，作为丰水地区，产业用水的压力反倒越来越轻。北方城市群经济相对滑落，产业结构调整困难，对农业、重工业、能源化工等依赖愈发强烈，进而对全国的粮食安全和能源安全问题产生影响。

　　对粮食安全的影响。我国在改革开放前相当长一段历史时期内，粮食生产集中于南方，一直到上世纪80年代，我国的九大商品粮基地（三江平原、松嫩平原、江淮地区、太湖平原、鄱阳湖平原、江汉平原、洞庭湖平原、成都平原、珠江三角洲平原）中，北方只占两个，大部分分布在南方。但近几十年来，由于南方工业化、城镇化发展较快，大量粮田转为了城镇建设用地，大量人口到南方就业和生活，而东北地区、黄淮海地区等地的小麦、玉米和水稻生产水平快速提高，历史上的“南粮北调”格局转化成了“北粮南运”格局。目前我国粮食生产的重点区域为13个粮食主产区，即：黑龙江、河南、山东、吉林、江苏、辽宁、河北、四川、安徽、湖南、内蒙、湖北、江西，其中有9个位于北方，大致分作三大区域：黄淮海平原、东北平原、南方地区（成都平原、长江中游平原），有两大区域位于北方。在粮食种植区域的转变过程中，最为突出的变化是珠江三角洲平原和太湖平原，其历史上作为商品粮基地的地位事实上已不复存在：广东完全退出粮食主产区，成为粮食输入大省；江苏虽然还是粮食主产区，但主要依赖苏北黄淮海平原地区，而不再是太湖平原。13个粮食主产区贡献了全国约78%的粮食产量。而北方粮食主产区在主产区的粮食产量比重达到79%（纳入了江苏、安徽，因其主要种植区域集中于淮河以北，应纳入北方区域），粮食产量超过5000万吨的三个主产区(黑龙江、河南、山东)均在北方。这种粮食生产格局短期内不会改变，因为当前我国除了13个粮食主产区，其他地区大致分为三类：一是东南部沿海发达地区，虽然具备自然种植条件，但大量土地已经转变为城市和工业用地，市场和经济规律决定其难以大规模复耕；二是西北农牧交错带、荒漠地区、西南石漠化地区、青藏高原地区，主要任务是保护生态，粮食无法自给；三是其他有一定面积的平原、绿洲、坝区的省份（如陕西、山西、新疆、宁夏、甘肃、云南等），也具备一定粮食产量，可基本满足省域内供需平衡要求，但无法向外供给商品粮。由此，在可以预见的相当长一段时期内，粮食生产会更加向粮食主产区集中，而由于规模化、集约化经营等因素，北方地区土地条件相对平整、有利，不仅会保持现有的种植面积和规模，在经济因素和市场规律导向下，具有进一步扩大种植的动力。特别是黄淮海平原所涉及的五省区（山东、河南、河北、安徽、江苏），2022年粮食产量占到整个粮食主产区产量的45%，占全国粮食总产量的比例也达到35%，是当之无愧的中国粮食安全的压舱石。

　　对能源能源安全的影响。17个国家能源基地中，有16个在北方；14个大型煤炭开采基地，12个位于北方；位于水资源高压力区的火力发电量从2000年的0.64万亿千瓦·时（占当年全国火力发电总量58.5%）增长到2015年的2.89万亿千瓦·时（占66.5%），增加了3.5倍；其中位于以沙漠和戈壁地貌为主的干旱地区的火力发电量，则从不到50亿千瓦·时增长到近1000亿千瓦·时。

　　粮食和能源都是典型的高耗水产业，其发展不仅显著增加水资源保障压力，也对生态环境保障造成一定压力。考虑到北方是政治中心所在的特殊性，以及在国防和生态屏障、粮食和能源保障方面的重要地位，对于北方地区经济相对滞后、生态环境保护、产业结构、水资源短板制约等多重风险因素交织形成的相互制约和复杂局面，应当有充分的认识。事实上，国家强力推进京津冀协同发展战略和黄河流域生态保护和高质量发展战略，正有深意于此。一个地区不可能仅发展优势产业，所有地区也不可能全部发展附加值高的产业。能源和粮食产业，都是具有基础保障意义的战略领域，需要考虑各方面资源禀赋及相互匹配的特点，包括水土资源的匹配、水和能源之间的匹配等。黄淮海地区必要的农业还是需要发展，西北地区完全退出能源化工产业也并不现实。对北方地区经济高质量发展，需要正视其产业基础现状，解决好水资源要素与能源、粮食产业之间不匹配的反向张力，水资源要素要发挥调控优化和支撑保障双重作用，一方面坚定不移提高水资源利用效率，抑制不合理用水需求，另一方面必须科学谋划水资源优化配置格局顶层设计，以重大调水工程和重要河湖为骨架，加快建设国家水网工程，形成现代化高质量水利基础设施网络，有效保障粮食安全、能源安全、生态安全和国家安全。

　　3 结论和建议

　　3.1 主要结论

　　习近平总书记在视察南水北调工程时深刻指出“要确保南水北调工程成为畅通南北经济循环的生命线”。围绕解决南北方之间开始凸显的不均衡发展问题，在把握“四定”的前提要求下，要加快健全以南水北调为核心的国家水资源配置工程体系，通过破解北方地区水资源关键要素的制约，来释放其他优势要素的发展机会和潜能，促使南北方充分发挥各自的比较优势，实现南北之间各类资源和经济要素的优势互补、优化配置，为构建全国统一大市场和形成畅通的国内大循环提供支撑。主要体现在两个方面。

　　第一，破解水资源要素对华北地区生产能力的束缚。当前南水北调东、中线一期工程已经建成生效，为京津冀协同发展和雄安新区建设等重大战略提供有力支撑，但华北地区水资源形势仍面临不少挑战。加快推进南水北调东中线后续工程，有助于破解水资源要素对生产能力的束缚，促进华北地区具有比较优势的生产要素进一步发挥作用，促进和优化产业结构，为资源优势向经济优势转化创造良好条件，释放更大生产力，推动新的经济增量的形成。华北地区具有丰富多元的自然资源优势、雄厚的工业基础优势、良好的教育和创新资源优势等，在经济发展与变迁过程中形成了独具特色的优势产业，经济地位不容忽视。通过重大水资源配置工程，构筑“南北调配，东西互济”的多水源自如切换的坚实的供水体系，将显著增强受水区城市发展的水资源承载能力，一方面促进钢铁、石化、生物医药、冶金、化工、轻纺等传统产业的转型和优化升级，通过改造、转移传统耗水工业，更新设备、改进技术、提高管理水平、提高用水重复利用率，推动受水区的重工业高质量发展，另一方面将促进装备制造、新型材料制造、电子制造、汽车制造、新能源、高端服务业、战略新型产业等高端产业的发展，提升产业链、价值链以及产业化多样化水平。通过提升产业支撑能力，为建设雄安新区和京津冀世界级城市群提供坚强保障，并为河南、山西、山东等深度参与黄河流域生态保护和高质量发展战略，加强郑州都市圈、山东半岛城市群、山西中部城市群建设，为整个华北地区经济竞争力的提高创造条件，使其切实发挥对北方地区发展的带动引领作用。

　　第二，发挥水资源要素对西北地区发展的牵引作用。由于水资源要素的制约，西北地区大量优势资源要素被闲置，一些土地不能开发。西北地区在国家能源安全战略布局中具有特殊地位，黄河流域被称为“能源流域”，能源基地数量众多，主要能源产量是保障国家能源安全的“压舱石”；同时，西北地区可再生能源资源也非常丰富，是我国风力发电和光伏发电的核心区域，是推动能源绿色转型的优先发展区域，是促进实现碳达峰、碳中和目标的重要支撑力量，但由于水资源要素的束缚，大量国家重点能源工业项目难以落地。推动黄河流域生态保护和高质量发展，巩固西北地区脱贫攻坚成果，推进西北地区全面乡村振兴，也要求破解水资源要素的束缚。通过健全以南水北调为核心的国家水资源配置工程体系，发挥水资源要素的牵引作用，使西北地区的产业比较优势充分发挥出来，对构建形成黄河流域“一轴两区五极”的发展格局，建设全国重要能源基地，将起到重要的推动作用。经由发挥西北地区在传统能源、新能源、化工、原材料等上游产业链的优势，并通过已经成熟的能源通道，对南方发达地区的快速发展形成基础支撑，将由此形成“西北—东南”空间格局上的能源和水要素的南北畅通流动和循环，保证黄河流域若干区域增长极和城市群的平稳发展，并降低生态环境风险，服务于地区长远发展和产业升级，促进南北协调发展。进而，还可以促进西北地区在更广范围内、更深层次上、更多领域内与世界的开放和合作，考虑到西北地区对接“一带一路”的特殊地位，这一战略意义尤其凸显。

　　3.2 政策建议

　　第一，做好水资源与经济社会协调发展的顶层规划设计，前置动态谋划“空间均衡”。“空间均衡”的本质，是强化约束、双向调整、动态平衡的结合。“四水四定”，就是把强化约束放在首位，强调必须将开发活动限制在资源环境承载能力范围内，人口规模、产业结构、增长速度不能超出水土资源承载能力和环境容量，坚持因水制宜、量水而行，合理控制人口经济的规模、布局及用水需求。“均衡”是以强化约束为前提的均衡，以此为基础，要双向调整“供”和“需”两个方面，通过采取各类节水措施提高用水效率，在保持人口经济规模不变的情况下实现均衡，这是一类手段；另外一类是当节水潜力有限时，通过重大水资源配置工程来增加供给，提升水资源承载能力以达到新的“空间均衡”。采取哪一种手段，要综合平衡压减人口、缩减产业、减少耕种面积和建设调水工程等手段的成本和效益（这种成本、效益要综合考虑经济、社会、生态等多方面），以做出决策。同时，这种均衡也是动态的，随着经济社会布局、气候环境自然条件、水资源开发利用技术能力等方面的变化，水供给与需求端之间的均衡会发生变动，需进行动态调整，特别是要提前判断到国家安全或保障支撑国家重大战略方面的需要，进行有针对性的谋划（调整经济布局或推进重大调水工程）。因此，水利部门要前置参与到国家经济社会发展规划、国土空间规划、重要产业发展规划中去，把水资源作为资源承载力评价的重要考量因素，科学谋划城镇、农业、生态空间布局和产业布局，并通过“多规合一”强化对各类专项规划的指导约束作用。充分尊重并把握水的经济规律、社会规律、自然规律、生态规律，围绕京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展等国家战略，基于我国各流域区域水资源条件和特点，从战略层面做好水资源宏观配置的顶层设计，促进南北经济平衡、保障经济社会高质量发展。

　　第二，加快探索建立北方地区水资源战略储备体系。北方地区特殊的水资源形势及确保一系列重大战略目标落实的紧迫性，决定了国家层面要加快建立北方地区水资源战略储备体系。这一战略储备体系包括两个层面：一是加快南水北调东中线二期工程、东北地区跨流域和区域水资源配置工程、引江济淮工程建设、南水北调西线工程等水资源配置工程建设，加快完善国家水网体系，与宏观国土空间布局和国家重大战略相衔接；二是加强北方地区若干城市群的次一级水网和应急水源工程建设，做好地下水水源的涵养和储备，提升调蓄能力，提高应对特大干旱、连续干旱和突发事件的能力。

　　第三，将水资源战略储备支付责任纳入中央事权，强化国家政策和投入支持保障。国家战略体现国家意志，北方地区水资源战略储备服务于粮食能源保障、生态屏障建设、世界级城市群建设等国家战略，应当尽可能纳入中央事权，提供政策支持，包括：研究建立南水北调基本水费财政转移支付相关政策；统筹考虑华北地区粮食生产、南水北调引江水量消纳和地下水压采等目标，采取综合配套政策体系，在丹江口水库来水较多的情况下，增加对北方地下水生态补水量，出台生态补水国家补贴政策，通过生态补水，平时承担生态功能，应急时作为粮食生产战略备用水源；加大对雄安新区水资源保障的投入支持，加快把东线工程富余水量引入，充分发挥东线最大化综合效益。

　　第四，顺应国家新型基础设施建设的形势和要求，推动水利基础设施提档升级。新型基础设施建设方兴未艾，涉及信息基础设施（通信、新技术、算力基础设施等）、融合基础设施（传统基础设施转型升级）和创新基础设施（科技、科研基础设施）。顺应这一形势，着眼于水利设施更好服务于国家区域协调发展战略和国土空间开发布局，要有序推进一批增后劲、强基础、利长远、促发展、惠民生、保生态的重大水资源调控和配置工程建设，建设现代化大水网，进行数字化、智能化、网络化改造提升，自如发挥水流的经济支撑、社会服务、生态服务等功能，实现水资源配置与生产力、人口、产业的协调与衔接。

　　

　　来源：水利发展研究，网络首发论文   作者：王亦宁  高龙