1 深刻领会水利行业分类改革的重大意义

　　推进自然垄断环节独立运营和竞争性环境市场化改革,是构建高水平社会主义市场经济体制的重点任务,对水利等相关行业健康发展意义十分重大。

　　1.1 贯彻落实党的二十届三中全会精神的需要

　　我国自然垄断行业管理体制改革起始于20世纪90年代,党的十八届三中全会以来,改革的思路逐步清晰,力度逐步加大。党的十八届五中全会提出,“加快开放电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等自然垄断行业的竞争性业务”。2020年印发的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》把“稳步推进自然垄断行业改革”作为完善社会主义市场经济体制的重要任务。党的二十届三中全会首次把“水利”列进自然垄断行业之中,表明党中央对推进自然垄断行业改革认识的进一步深化,水利总体上具有自然垄断行业特征,亟需严格监管自然垄断环节,加快开放竞争性业务。水利部门必须深刻领会全会精神,统一思想认识,把水利行业分类改革作为进一步全面深化水利改革的重要举措和关键步骤,采取切实可行的措施,推动这一重大改革任务的完成。

　　1.2 加快构建国家水网的需要

　　自然垄断行业中的网络型基础设施具有明显的规模经济和范围经济特性,需要集中建设运营才能更好发挥效益,具有自然垄断属性,属自然垄断环节。这些设施的建设和运营需要巨大的初始投资,并且只有达到一定的规模才能有效地分摊固定成本,从而实现经济效益。因此,将这些自然垄断环节独立运营,可以更好地集中资源和精力在这些关键部分上,以提高运营效率和服务质量。国家水网是国家基础设施体系的重要组成部分,是系统解决水灾害、水资源、水生态、水环境的问题,保障国家水安全的重要基础和支撑。当前,我国水利基础设施还存在系统性不强、标准不够高、智能化水平有待提升等问题,国家水网总体格局尚未完全形成。为夯实中国式现代化的水资源支撑,要进一步强化各级政府及有关部门和水网建设运营主体的大局意识和社会责任,加快构建国家水网,不断提高水安全保障程度。

　　1.3 更好发挥市场机制作用的需要

　　《决定》指出:“高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障。必须更好发挥市场机制作用,创造更加公平、更有活力的市场环境,实现资源配置效率最优化和效益最大化。”理论和实践表明,传统意义上的自然垄断行业的垄断边界已经发生改变,这些行业中并不是所有业务都具有自然垄断属性,使得行业内部同时存在自然垄断业务和竞争性业务。在竞争性业务中引入可竞争性,有利于吸引社会资本进入,提高行业生产效率和效益。长期以来,由于水利项目公益性强、投资规模大、建设周期长,主要依赖政府投资,市场化程度低。近些年来,随着水价、水权改革的深入推进,鼓励和引导社会资本参与水利建设运营的一揽子政策措施的相继实施,供水、节水等产业的盈利能力有所增强,市场化程度有所提高。但是,受传统思维的影响,这些产业还存在一定程度的行政垄断、地域垄断,削弱了社会资本参与的热情。推动水利竞争性环节市场化改革,不仅可以弥补水利投入不足的问题,对于提高水利管理效率和服务水平都具有重要的作用。

　　1.4 促进民营企业发展壮大的需要

　　民营经济是推动我国经济社会发展不可或缺的重要力量和推进中国式现代化的生力军。非公有制经济与公有制经济在市场竞争中的地位是平等的,但是在现实当中存在市场准入、产权保护、融资支持、要素保障等方面的障碍。自然垄断行业是我国国有经济布局的重点领域。长期以来,这些领域的国资规模大且缺乏足够的市场竞争,甚至通过垄断地位提供独占性服务。部分行业还可能利用其垄断优势随意进行扩张,滥用市场支配地位,限制竞争和排斥竞争者。当前,水务市场仍存在政府授权、地域、资金、经营能力和资质等壁垒,民营企业在市场竞争中往往处于劣势。因此,要对水利行业垄断环节开展垄断性业务和竞争性业务的范围进行监管,防止利用垄断优势向上下游竞争性环节延伸,避免处于垄断环节的企业手伸得太长,为民营企业营造公平的竞争环境。

　　1.5 推动水利高质量发展的需要

　　我国的自然垄断行业大多存在不同程度的行政垄断,受行政垄断庇护的行业往往呈现产品成本高、质量低的市场绩效,在一定程度上损害了消费者福利。同时,由于外部缺乏有效竞争,自然垄断企业没有足够的动力去提高效率和创新,企业缺乏活力,运行效率低下。我国水管体制改革已经取得了显著的进展,但水利工程管理机构臃肿、人员超编、人才匮乏、效率低下等问题依然存在。经过持续投入,我国在水利基础设施领域已经形成了数以万亿计的存量资产,但资产管理水平低、流转不畅。要实现水利高质量发展,一方面要加强市场准入、水价、服务质量等方面的政府监管;另一方面要深化水管体制改革,加大存量资产的盘活力度,不断提高水管单位的运行效率和服务水平。

　　2 理清水利行业分类改革的思路

　　相较能源、铁路、电信等自然垄断行业,水利行业分类改革起步时间晚、难度大,必须认真学习领会党的二十届三中全会精神和中央有关部署要求,坚持有效市场与有为政府相结合,稳步推进各项改革措施,助力水利高质量发展。

　　2.1 对标对表党中央、国务院的决策部署

　　通过梳理党中央、国务院的有关文件精神,把握自然垄断行业改革的有关要求。一是把握改革的目标。要“提高自然垄断行业基础设施供给质量,严格监管自然垄断环节,加快实现竞争性环节市场化,切实打破行政性垄断,防止市场垄断”。二是把握改革的内容。要“深化以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革”。三是把握改革的路径。要“根据不同行业领域特点实行网运分开、主辅分离、放开竞争性业务”。

　　2.2 正确处理政府与市场关系

　　构建高水平社会主义市场经济体制,核心是处理好政府和市场的关系,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用。自然垄断行业改革的核心问题就是要处理好政府和市场的关系,凡是能够通过引进竞争机制解决的垄断问题,就应当坚决地引进竞争机制,凡是不能通过竞争手段解决的垄断问题,必须通过政府规制加以解决。要坚持和落实“两个毫不动摇”,保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护,促进各种所有制经济优势互补、共同发展;构建全国统一大市场,完善市场经济制度。

　　2.3 立足水网的特点

　　水利工程数量庞大、类型多样、功能各异,但大多可以归为国家水网的组成部分。水网与交通网、能源网、通信网等并称为现代社会四大基础设施网络,在专业垄断性、公共属性、网络特性等方面存在共性,但又有其特殊性。具体来说:一是输送对象较为特殊。国家水网输送的是水流,相较其他基础设施输送的交通工具、能源、信号来说,具有时空多变性、利害两重性、用途多样性等特点,增加了运行管理的难度。二是结构更为复杂。在工程实体上,国家水网由河湖水系、输配水通道、调蓄枢纽等主要元素有机融合,构成“纲、目、结”一体的网络系统;不同于其他基础设施网络完全由人工建成,水网具有明显的自然_人工二元结构特征。三是功能更为多样。现阶段,水网已经具备了自然、经济、社会、生态、环境、文化等六重属性,发挥着水资源供给、行洪排涝、物质输移、能量供给、运输通道、生态产出、环境服务、文化孕育等八项主要功能。这些功能既有公益性的,也有经营性的,在工程上具有不可分割性。四是建设运行主体更为多元。目前,我国铁路网、油气干线管网、电网、通信网等大都由一家或几家大型企业负责组织建设和运营,而水网工程建设运行主体包括各级水利部门、项目法人、水投公司、水管单位等,管理主体众多,行政垄断、地域垄断色彩较重。

　　2.4 科学确定分类的标准

　　正是由于水网具有上述特点,使其自然垄断环节和市场竞争环节的划分更为复杂。例如,因水网功能的多样性、工程上的不可分割性决定了建管难以分开(网络建设和运营)、主辅难以分离(防洪、供水、抗旱等),水网工程的建设主体通常也是运营主体,水网工程运营主体既要承担公益性任务,又要兼顾经营性任务。立足于水网特点,着眼于国家水网建设全局,可以从产业和项目两个维度提出水利行业自然垄断环节和市场竞争环节的分类标准。从产业维度,水利行业上游的材料、设备供应,中游的工程设计、施工,属于市场竞争环节,目前市场竞争比较充分。中游的工程投资、组织建设和下游的工程运营维护,涉及的主体主要包括各级水利部门、水投公司、民营企业等,依据能够通过市场机制有效运作来判断其是属于自然垄断环节,还是竞争性环节。防洪除涝、水土保持、水资源保护等公益性事业属于自然垄断环节;源水供应、城乡供水、水力发电、节水、再生水利用等产业在一定条件下(项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报)属于竞争性环节。

　　从项目维度,主要依据项目重要性、投资规模、功能、盈利能力等来判断其是属于自然垄断环节,还是竞争性环节。从项目重要性来说,在水网中发挥重要作用的项目应划分为自然垄断环节,如重大引调排水工程、大江大河干流堤防、控制性调蓄工程和重点水源工程等。从功能上来说,公益性水利项目和收益能力较低的准公益性水利项目应划分为自然垄断环节。从投资规模来说,投资金额巨大、社会资本难以消化的项目应划分为自然垄断环节。从盈利能力来看,项目经营收入难以覆盖建设投资和运营成本或投资回报达不到社会资本预期的项目应划分为自然垄断环节。反之,则为市场竞争环节。

　　对于一个具体项目而言,往往既有公益性功能,又具有经营性功能,不仅需要从产业维度来考察,还要从项目维度来进一步判断,才能对其分类进行准确划分。

　　2.5 明晰分类改革的方向

　　从近期来看,要建立健全水利投入责任机制,完善中央政府、地方各级政府以及项目法人在水利工程建设中的相关财政事权和支出责任划分;建立事权清晰、责权一致、各负其责、协同推进的投融资机制以及建设和运行管理体制,按照相关规划和中央地方支出责任落实水利工程建设资金,在投融资、建设、运营各个环节充分发挥市场机制作用。

　　从长远来看,要构建有利于水网良性运营的体制机制。国家水网主要由国家骨干水网和省市县水网组成。在国家骨干水网层面,实现了以南水北调工程为代表的干线水网独立建设运营。在省市县水网层面,很多地方已经组建了水投公司,统一建设管理水网工程。但是,从整体上看,水利工程互联互通和协同融合不够。要落实“联网、补网、强链”的要求,做大做强水网运营实体,推进国家骨干水网的独立运营,加大省市县水网的互联互通和整体运行;对于属于市场竞争环节的,要培育多元化市场主体,健全价格动态调整机制,推动形成市场主体有效竞争的格局。

　　3 推进水利行业分类改革的举措

　　按照自然垄断环节与竞争性环节分类改革的要求,结合水利实际,提出水利行业分类改革的举措。

　　3.1 做大做强国有水利企业

　　国有水利企业是水网建设运营的主力军。为使其更好履行保障国家水安全的职责,要支持其发展和壮大。一是通过注入资本金、划入优质资产、盘活存量资产等方式,提升主体信用,深入参与水利基础设施重点领域建设运营。二是鼓励同质企业的合作和兼并,实现共同拓展市场、增强抵御市场风险能力。三是增强企业产业链整合能力,打造水网产业链链长,积极探索投建管运一体化的建设管理模式,加强新技术应用,统筹物理工程与数字孪生建设,提升企业水安全保障能力。

　　3.2 推进水网独立运营

　　目前,我国负责水网运营的企业(以下简称“水网企业”)业务范围大都涵盖水利产业链的各个方面。然而,自然垄断环节与市场竞争环节国有资产管理的侧重点不同,如果混合运营的话,既不利于企业经营,也不便于分类考核。要完善企业治理结构,通过拆分、重组等方式,剥离竞争性环节业务,实现业务的分散化和专业化。例如,可采用设立子公司来运营竞争性环节业务,母公司聚焦主责主业,提升骨干网络安全可靠性;子公司聚焦市场需求,增强企业核心竞争力。对于暂不具备条件的,对自然垄断环节业务实行独立核算。

　　3.3 推进水网竞争性环节市场化改革

　　通过市场化改革,允许各类经营主体进入,形成有效竞争的市场格局,激发各类市场主体活力。一是明确水利基础设施竞争性环节的范围。要深入破除市场准入壁垒,完善水利市场准入负面清单,各类经营主体可依法平等进入清单之外的领域。二是推出更多适合民营企业参与的水利项目。针对水利项目公益性强、盈利性差的特点,从水利项目前期论证开始,就要加强水利项目筹融资方案的研究,根据项目的功能属性、投资规模、收益能力、运营管理等特性,论证采取水安全保障导向的开发(WOD)等市场化模式的必要性和可行性,严格落实规范实施政府和社会资本合作新机制等政策要求。三是优化营商环境。按照平等竞争原则,在投资核准、融资服务、财税政策、土地使用等方面,给予民营企业和其他所有制企业同等的待遇。

　　3.4 加强水网企业的政府监管

　　在市场竞争环节,必须打破行政垄断、管制自然垄断、反对经济垄断。一是深化水网企业改革。实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,让企业成为独立市场主体,防止有关企业利用垄断优势向上下游竞争性环节延伸或排除、限制上下游竞争性环节的市场竞争。二是加快水网供水价格改革。从水网工程的系统性、供水目标的多样性、供水区域的差异性等多个维度出发,研究制定多目标水网供水定价机制,既要有利于水网建设运营,又要有利于水资源优化配置。三是完善水网运营企业绩效评价制度。水网运营企业作为公益类国有企业,必须自觉服务国家战略,主动履行社会责任。要有效规范水网企业的经营范围,完善水网企业分类考核评价体系,设置更有针对性、个性化的考核指标;建立水网企业履行战略使命评价制度,对企业履行战略使命情况进行定期评价。

　　3.5 灵活运用各种投融资模式

　　根据水网主体和其上下游竞争性环节的功能定位、资产特点和管理要求等,采取差异化的投融资模式。一是加大水网建设的投入。对于水网主体建设运营环节,具有较强的公益性特征,一般采用国有独资形式,综合运用中央预算内投资、地方政府专项债券、超长期特别国债、政策性开发性金融工具等手段,加快推进重点任务落实和重大项目建设。二是增强水网上下游市场活力。对于水网上下游竞争性环节,具有较强的盈利性特征,可以通过引入其他国有资本、实施混合所有制改革等形式,实现股权多元化,提升企业内部活力;灵活运用股权融资、债券融资、项目融资等方式,吸引社会资本参与水利基础设施建设运营。

　　4 有关对策和建议

　　围绕上述改革举措,提出有关对策建议,保障改革顺利实施。

　　4.1 完善水利相关法律法规

　　法律是治国之重器,良法是善治之前提。要坚持立法决策和改革决策相统一、相衔接,在法治下推进改革,在改革中完善法治。在《中华人民共和国水法》修订中,增加水网建设和运营管理有关内容,明晰水网建设运营主体职责和政府监管制度。在城乡供水、节水等与水网上下游环节产业相关的专业领域法规制修订中,明确建设运营主体的市场准入条件和定价、服务等监管的有关要求。在水利工程建设项目招标投标有关法规制修订中应贯彻落实《公平竞争审查条例》等有关要求,健全公平竞争审查、完善市场信息披露、水利行业信用和监管等制度。

　　4.2 推动各地组建水网企业

　　水网的建设和管理是一个复杂的系统工程,较之传统区域性相对封闭的水资源系统呈现出多水源、多用户、多目标等特点,必须按照系统工程学的原理进行统一规划、统一调度、统一管理,才能实现帕累托最优。目前,我国水网多头管理、分散管理的问题较为突出,很多地方对水网调度依靠层层下达行政指令,效率低下。应推动各地依托水投公司或骨干水网工程等,采取业务、资产重组等方式,组建区域性水网企业,主要负责所在区域水网的筹资、建设和运营。

　　4.3 完善水网建设运行标准体系

　　水网是一个整体,由众多单项水利工程构成。整体和个体的特性既有共同遵循的规律和原则,也有各自独特的属性和表现。我国水利技术标准体系统筹水利勘测、规划、设计、建设、运行全生命周期,是水利工程建设管理的重要技术依据。从实际应用来看,现行水利技术标准对单项工程的适用性较强,对水网的适用性存在不足。为加快构建国家水网,亟需借鉴南水北调等水网工程有关经验,制定和完善水网建设和运行管理的有关技术标准体系,为高质量、高标准、高韧性建设水网,实现水网良性运行,提供有力的技术支撑。

　　4.4 加强与有关部门的协同配合

　　水利自然垄断环节和竞争性环节分类改革,涉及面广,利益调整复杂,必须各方协调推进,形成合力。水利部门要加强与发改部门的协同,建立健全水价形成机制和动态调整机制,落实水网建设重大项目投资。加强与财政部门的协同,针对水网的公益性特点,综合采取安排财政资金、划拨政府资产、政府投资基金等方式,加大对水网企业的投入。加强与市场监督管理部门的协同,联合开展利用垄断优势向水网上下游竞争性环节延伸或排除、限制上下游竞争性环节开展市场竞争等监督检查,破除经营主体市场准入的“玻璃门”“弹簧门”和“旋转门”。加强与国有资产管理部门之间的协同,围绕水网建设运营的主责主业,完善水网企业考核评价体系。

　　4.5 积极借鉴国内外相关经验

　　自20世纪70年代末开始,英、美等发达国家相继在自然垄断行业开展竞争性导向的政府管制改革,主要包括消除进入壁垒、剥离开放竞争性业务、放松价格管制、推进产权改革、构建保障竞争的法律体系、健全管制权力的监督体系等,取得明显成效。国内能源、铁路、电信等行业均承担网络型基础设施的建设运营,经过多年实践,根据自身行业特点,探索出分类改革的差异化路径,形成了较为成熟的经验。水利行业分类改革牵一发动全身,必须充分借鉴国内外相关经验,尽快探索出一条适合自己的新路,以水利行业分类改革为牵引,推动全面深化水利改革取得新突破。

　　

　　来源：水利发展研究，网络首发论文     作者：陈茂山 庞靖鹏